各省、自治區(qū)、直轄市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團及計劃單列市交通運輸廳（局、委）
為進一步規(guī)范收費公路領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目操作流程，結(jié)合2016年以來財政部、國家發(fā)展改革委等部門出臺的PPP規(guī)范性文件，部對2015年部辦公廳印發(fā)的《收費公路政府和社會資本合作操作指南（試行）》（交辦財審〔2015〕192號）作了進一步修訂完善，形成《收費公路政府和社會資本合作操作指南》。經(jīng)部同意，現(xiàn)予印發(fā)。
交通運輸部辦公廳
2017年11月22日
收費公路政府和社會資本合作操作指南
第一章 總 則
第一條 為推動收費公路領(lǐng)域開展政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，簡稱PPP），規(guī)范收費公路PPP模式的操作流程，根據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)﹝2016﹞18號）、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部 發(fā)展改革委 人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號）、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（國家發(fā)展改革委、財政部、住建部、交通運輸部、水利部、人民銀行令2015年第25號）、《財政部關(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法>的通知》（財金〔2016〕92號）、《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)<傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則>的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2231號）、《財政部 交通運輸部關(guān)于在收費公路領(lǐng)域推廣運用政府和社會資本使用模式的實施意見》（財建〔2015〕111號）等規(guī)定，編制本指南。
第二條 本指南所稱社會資本方，是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的各類國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，以及其他投資、經(jīng)營主體。
第三條 本指南適用于規(guī)范新建、改擴建收費公路領(lǐng)域開展的政府和社會資本合作項目（以下簡稱收費公路PPP項目）的識別、準(zhǔn)備、社會資本方選擇、執(zhí)行和移交等活動。
第四條 收費公路PPP項目，是指社會資本方按照市場化原則出資，獨資或與政府指定機構(gòu)共同成立項目公司，通過特許經(jīng)營等方式，參與收費公路投資、建設(shè)、運營和維護。政府通過授予特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等事先約定的收益規(guī)則，使社會資本方獲得合理回報，實現(xiàn)防范并化解政府性債務(wù)風(fēng)險，激發(fā)市場活力，增加公路基礎(chǔ)設(shè)施有效供給等目標(biāo)。
第五條 收費公路PPP項目的實施應(yīng)當(dāng)遵循風(fēng)險分擔(dān)、收益共享、物有所值、公共利益最大化等原則，各方應(yīng)當(dāng)按照公平、公正、公開和誠實信用的原則參與。
第二章 項目識別和準(zhǔn)備
第六條 各級交通運輸主管部門應(yīng)根據(jù)公路交通發(fā)展規(guī)劃在項目前期研究論證階段，根據(jù)項目的特點及PPP模式的有關(guān)要求，判斷項目是否適合引入社會資本方，將確定采取PPP模式的潛在項目，納入PPP項目庫。
需要使用各類政府投資資金的收費公路PPP項目，應(yīng)當(dāng)納入三年滾動政府投資計劃。
第七條 收費公路PPP項目可由政府或社會資本方發(fā)起，以政府發(fā)起為主。
各級交通運輸主管部門應(yīng)配合財政、發(fā)展改革部門對納入收費公路PPP項目庫的潛在項目進行評估篩選，并根據(jù)公路交通發(fā)展規(guī)劃提出收費公路PPP項目開發(fā)建議。
社會資本方可通過提交項目建議書的方式向交通運輸主管部門或財政、發(fā)展改革等部門直接推薦潛在項目。
第八條 收費不足以滿足社會資本方或項目公司成本回收和合理回報的，且政府對項目依法給予支持政策仍不能完全覆蓋成本、實現(xiàn)合理回報的，可考慮給予合理的財政支持。對符合公路交通發(fā)展規(guī)劃和車輛購置稅支持政策的項目，可按照交通運輸重點項目資金申請和審核規(guī)定，申請車輛購置稅資金支持。
可以采取建設(shè)期投資補助、資本金注入、運營補貼、貸款貼息等一種或多種方式對收費公路PPP項目給予支持，其中建設(shè)期投資補助、運營補貼和貸款貼息等作為可行性缺口補助，不作為項目資本金。
政府采用資本金注入方式支持收費公路PPP項目的，應(yīng)明確政府出資人代表。政府指定的出資人代表按照本指南第二十六條第三款中所述的方式與社會資本方共同設(shè)立項目公司。
第九條 經(jīng)過本級人民政府授權(quán)，各級交通運輸主管部門可作為項目實施機構(gòu)或者指定有關(guān)單位作為項目實施機構(gòu)，負責(zé)項目識別和準(zhǔn)備、社會資本方選擇、執(zhí)行和移交等PPP模式全生命周期的管理工作。
第十條 項目實施機構(gòu)在項目工程可行性研究完成專家預(yù)審查后，可組織開展項目推介，介紹項目情況、了解潛在社會資本方財務(wù)實力、投融資能力、投資意向和條件等信息，進一步評估項目開展PPP模式的可行性，設(shè)計PPP模式的基本框架。
第十一條 對于確定采用PPP模式的項目，在開展項目前期各項工作的同時，項目實施機構(gòu)組織編制PPP項目實施方案。
實施方案主要內(nèi)容包括：項目基本情況、項目運作方式、交易結(jié)構(gòu)（包括投融資結(jié)構(gòu)、財務(wù)測算和回報機制等）、建設(shè)運營和移交方案、風(fēng)險分配方案、績效評價、合同體系和主要內(nèi)容、社會資本方應(yīng)當(dāng)具備的條件及選擇方式、保障和監(jiān)管措施以及應(yīng)當(dāng)明確的其他事項等。
在實施方案編制過程中，各級交通運輸主管部門應(yīng)積極依托本級人民政府建立的PPP項目部門聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌考慮開展PPP項目政府可賦予的政策措施，包括征地拆遷、項目沿線土地開發(fā)使用、建設(shè)期投資補助或者運營補貼等，并在實施方案和社會資本方選擇招標(biāo)文件中予以明示。
對于申請車輛購置稅資金的項目，還應(yīng)當(dāng)在實施方案中提出資金申請理由、支持額度和政府支持方式，有關(guān)政府支持方式參見本指南第八條。
實施方案可委托第三方進行編制，承擔(dān)編制任務(wù)的第三方應(yīng)盡量避免與潛在社會資本方存在關(guān)聯(lián)關(guān)系，如存在關(guān)聯(lián)關(guān)系，不得利用其關(guān)聯(lián)關(guān)系損害社會資本方選擇的公正性。
第十二條 項目實施機構(gòu)在編制完成項目實施方案后，向發(fā)展改革部門提交項目可行性研究報告（含相關(guān)附件，下同）或項目申請報告履行項目審批（核準(zhǔn)）程序。
政府采用建設(shè)期投資補助、運營補貼、貸款貼息方式參與收費公路PPP項目，按照核準(zhǔn)制管理；政府采用資本金注入、或既有資本金注入又有建設(shè)期投資補助、運營補貼、貸款貼息一種或幾種方式參與收費公路PPP項目，按照審批制管理。
對于需要交通運輸部進行行業(yè)審查的項目，同步逐級向交通運輸部報送可行性研究報告或項目申請報告等相關(guān)材料，并在上報文件中提出政府支持方式。
交通運輸部按程序出具行業(yè)審查（核準(zhǔn)）意見，對于符合國家公路發(fā)展規(guī)劃、國家投資政策和車輛購置稅資金安排規(guī)定的項目，將同時明確車輛購置稅資金的安排上限和支持方式。
第十三條 項目審批（核準(zhǔn)）后，項目實施機構(gòu)根據(jù)項目審批或核準(zhǔn)意見對項目實施方案進行完善。
各級交通運輸主管部門或項目實施機構(gòu)應(yīng)重視項目初步設(shè)計方案的深化研究，細化工程技術(shù)方案和投資概算等內(nèi)容，并作為確定項目實施方案的重要依據(jù)。
第十四條 項目實施機構(gòu)可組織相關(guān)專家對項目實施方案進行評審。實施方案評審?fù)ㄟ^后，項目實施機構(gòu)可委托專家或第三方編制項目物有所值評價報告。
項目實施機構(gòu)應(yīng)積極配合本級財政部門對物有所值評價報告進行審核。物有所值評價審核未通過的，項目實施機構(gòu)可對實施方案進行調(diào)整后重新提請審核。
第十五條 經(jīng)審核通過物有所值評價的項目，由交通運輸主管部門協(xié)調(diào)本級財政部門，依據(jù)項目實施方案和物有所值評價報告，組織編制財政承受能力論證報告，并出具財政承受能力論證報告審核意見。財政承受能力論證審核未通過的，項目實施機構(gòu)可對實施方案進行調(diào)整后重新提請審核。
第三章 社會資本方選擇
第十六條 項目實施機構(gòu)向本級人民政府上報項目實施方案申請聯(lián)合評審。通過實施方案聯(lián)合評審并經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)后，由項目實施機構(gòu)按照相關(guān)規(guī)定組織開展社會資本方選擇工作。
第十七條 項目實施機構(gòu)應(yīng)將上級或本級人民政府相關(guān)部門明確的支持政策作為選擇社會資本方的基本條件對外公開發(fā)布。
第十八條 項目實施機構(gòu)根據(jù)項目實施方案和項目特點，通過公開招標(biāo)、競爭性談判等競爭方式擇優(yōu)選擇社會資本方。
第十九條 通過公開招標(biāo)、競爭性談判等競爭方式選擇社會資本方的程序，按照現(xiàn)行法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定實施。
第二十條 項目實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)項目的特點和需要，依據(jù)批準(zhǔn)的實施方案編制招標(biāo)文件和PPP合同草案。招標(biāo)文件和PPP合同草案中各項承諾和保障等相關(guān)交易條件不得超出已批準(zhǔn)的實施方案規(guī)定的范圍。
第二十一條 項目實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)收費公路PPP項目的特點和需要，對潛在社會資本方的財務(wù)狀況、投融資能力、商業(yè)信譽、市場信用、項目建設(shè)管理經(jīng)驗和項目運營管理經(jīng)驗等資格條件作出要求，但不得以不合理的條件限制或者排斥潛在社會資本方，不得對不同所有制形式的潛在社會方實行歧視性待遇。
項目實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)接受具備投融資能力的潛在社會資本方參與投標(biāo)，不得將具備設(shè)計或施工資格能力作為參與投標(biāo)的強制性條件。對于具備設(shè)計或施工資格能力的社會資本方，或者自身不具備設(shè)計或施工資格能力但聯(lián)合了具有相應(yīng)資格能力的設(shè)計或施工單位共同組成聯(lián)合體投標(biāo)的社會資本方，按照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第九條規(guī)定，中標(biāo)后可以不再對設(shè)計或施工任務(wù)進行招標(biāo)。對于不具備設(shè)計或施工資格能力的社會資本方，應(yīng)當(dāng)允許其中標(biāo)后依法對設(shè)計或施工任務(wù)進行招標(biāo)。
第二十二條 收費公路PPP項目社會資本方招標(biāo)的評標(biāo)辦法可以采用綜合評估法或者法律、行政法規(guī)允許的其他評標(biāo)辦法。
采用綜合評估法的，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明對競價因素、管理經(jīng)驗、專業(yè)能力、投資能力、融資實力以及信用狀況等評價內(nèi)容的評分權(quán)重和評分方法，根據(jù)綜合得分由高到低推薦中標(biāo)候選人。
根據(jù)收費公路PPP項目的運作模式和特點，社會資本方招標(biāo)的競價因素可設(shè)置為項目合作期限、需要政府給予的財政補貼額度、社會資本方提出的合理投資回報率、通行費收入最低需求等一項或者多項因素。
第二十三條 采用公開招標(biāo)方式的，項目實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在省級交通運輸主管部門政府網(wǎng)站或者其他政府網(wǎng)站上公示前三名中標(biāo)候選社會資本方名單及排名，公示期不得少于3個工作日。
第二十四條 公示結(jié)束后，項目實施機構(gòu)可根據(jù)需要組織項目談判小組，必要時邀請第三方提供專業(yè)支持。
談判小組按照候選社會資本方的排名，依次與候選社會資本方進行合同確認談判，率先達成一致的即為中選社會資本方。項目實施機構(gòu)應(yīng)與中選社會資本方簽署確認談判備忘錄，并根據(jù)信息公開相關(guān)規(guī)定，公示相關(guān)信息。
第二十五條 談判確定的合同文本及相關(guān)文件不能與實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告及招標(biāo)文件中已明確不得變動的核心條款發(fā)生實質(zhì)性變更。
第二十六條 公示期滿無異議的，由項目實施機構(gòu)或交通運輸主管部門會同投資主管部門將PPP項目合同提交本級人民政府批準(zhǔn)。
經(jīng)批準(zhǔn)通過后，根據(jù)本級人民政府的授權(quán)由相關(guān)單位或項目實施機構(gòu)與依法選定的社會資本方簽訂投資協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊成立項目公司（項目法人），并與項目公司簽訂收費公路PPP項目合同。
項目公司可以由社會資本方單獨設(shè)立，也可以由政府指定出資人代表采取出資入股或設(shè)立特殊股份的方式與社會資本方共同設(shè)立。
收費公路PPP項目合同應(yīng)當(dāng)主要包括以下內(nèi)容：
（一）項目名稱、內(nèi)容；
（二）合作范圍和期限；
（三）政府和項目公司的權(quán)利和義務(wù)；
（四）融資方案，投融資期限和方式；
（五）收費標(biāo)準(zhǔn)及其調(diào)整機制；
（六）項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)要求；
（七）養(yǎng)護管理和服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；
（八）合理投資回報確定及調(diào)整機制；
（九）履約保證金的有關(guān)要求；
（十）合作期內(nèi)風(fēng)險分擔(dān)與保障；
（十一）建設(shè)運營服務(wù)監(jiān)測和績效評價；
（十二）安全質(zhì)量保證金制度及其責(zé)任；
（十三）政府承諾和保障；
（十四）應(yīng)急預(yù)案和臨時接管預(yù)案；
（十五）合同期限屆滿后，項目移交方式、程序和要求等；
（十六）合同變更、提前終止及補償；
（十七）監(jiān)督檢查；
（十八）違約責(zé)任；
（十九）爭議解決方式；
（二十）需要明確的其他事項。
第二十七條 收費公路PPP項目法人確定后，如與審批或核準(zhǔn)時的項目法人不一致，由項目實施機構(gòu)或交通運輸主管部門組織協(xié)調(diào)按照有關(guān)規(guī)定依法辦理項目法人變更手續(xù)。
第二十八條 對于申請車輛購置稅資金支持的收費公路PPP項目，在正式簽署收費公路PPP項目合同后，由省級交通運輸主管部門組織向交通運輸部報送項目車輛購置稅資金申請函、收費公路PPP項目合同及各項審批文件等相關(guān)材料。
其他收費公路PPP項目按照項目管理權(quán)限上報有關(guān)部門。
第二十九條 交通運輸部收到省級交通運輸主管部門上報的材料并確認符合條件后，對材料進行審查。通過審查的，交通運輸部出具資金安排確認函，明確車輛購置稅資金具體安排數(shù)額。
第四章 項目執(zhí)行
第一節(jié) 項目財政預(yù)算管理
第三十條 各級交通運輸主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算管理要求，將收費公路PPP項目合同中約定的政府跨年度財政支出責(zé)任納入中期財政規(guī)劃，經(jīng)財政部門審核匯總后，報本級人民政府審核，保障政府在項目全生命周期內(nèi)的履約能力。
第三十一條 經(jīng)本級人民政府同意納入中期財政規(guī)劃的收費公路PPP項目，由交通運輸主管部門按照預(yù)算編制程序和要求，將合同中符合預(yù)算管理要求的下一年度財政資金支出納入預(yù)算管理，報請財政部門審核后納入預(yù)算草案，經(jīng)本級人民政府同意后報本級人民代表大會審議。
第二節(jié) 項目建設(shè)
第三十二條 項目公司正式成立后，應(yīng)盡快開展項目融資。項目實施機構(gòu)應(yīng)會同本級財政部門敦促和監(jiān)督社會資本方或項目公司做好項目融資工作。
各級交通運輸主管部門不得為項目公司或社會資本方的融資提供擔(dān)保。項目公司或社會資本方未按照收費公路PPP項目合同約定完成融資的，項目實施機構(gòu)可依法提出履約要求，必要時提出終止收費公路PPP項目合同的要求。
第三十三條 項目公司或社會資本方要按照合同約定統(tǒng)籌項目投入和產(chǎn)出，嚴格按照設(shè)計文件組織工程建設(shè)，加強施工管理，確保工程質(zhì)量，并對工程質(zhì)量負責(zé)。
第三十四條 項目實施機構(gòu)可以采取聘請設(shè)計審查單位、對項目監(jiān)理單位或者中心試驗室試驗檢測服務(wù)進行直接招標(biāo)等措施，對設(shè)計及工程質(zhì)量進行監(jiān)控；也可以聘請第三方中介機構(gòu)對項目進行成本審計或者承擔(dān)其他評估工作。
第三十五條 各級交通運輸主管部門應(yīng)根據(jù)收費公路PPP項目合同及有關(guān)規(guī)定，對項目公司或社會資本方履行PPP項目建設(shè)責(zé)任進行監(jiān)督。
第三十六條 項目建成后至試運營通車前，項目實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對項目的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等合同約定和涉及公眾服務(wù)的內(nèi)容進行驗收，并向交通運輸主管部門出具驗收意見，作為試運營通車收費的前置條件。
第三節(jié) 項目運營
第三十七條 項目公司或社會資本方要根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和收費公路PPP項目合同，對收費公路及其沿線設(shè)施進行日常檢查、運營、維護，保證收費公路處于良好的技術(shù)狀態(tài)，為社會公眾提供安全便捷、暢通高效、綠色智能的公共服務(wù)。
第三十八條 交通運輸主管部門或項目實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照收費公路PPP項目合同嚴格履行有關(guān)義務(wù)，為項目公司建設(shè)運營收費公路PPP項目提供便利和支持，提高公共服務(wù)水平。
第三十九條 交通運輸主管部門或項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)收費公路PPP項目合同中的運營服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)和考核辦法，定期對項目運營服務(wù)進行績效評價，績效評價結(jié)果應(yīng)作為項目公司或社會資本方取得項目回報的依據(jù)。
第四十條 交通運輸主管部門或項目實施機構(gòu)應(yīng)每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性；及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風(fēng)險，制訂應(yīng)對措施，并報交通運輸主管部門或者本級人民政府備案。
第四十一條 交通運輸主管部門或項目實施機構(gòu)、項目公司應(yīng)依照《收費公路管理條例》的要求，公開披露項目相關(guān)信息，保障公眾知情權(quán)，接受社會監(jiān)督。
第四十二條 在收費公路PPP項目合同有效期內(nèi)，合同內(nèi)容確需變更的，協(xié)議當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂補充合同，并報原審批機構(gòu)審批。
第四十三條 在項目合作期內(nèi)，因收費公路PPP項目合同一方嚴重違約或不可抗力等原因，導(dǎo)致社會資本方或項目公司無法繼續(xù)履行合同約定義務(wù)，或者出現(xiàn)合同約定的提前終止合同情形的，在與債權(quán)人協(xié)商一致后，經(jīng)原審批機構(gòu)審批，可以提前終止合同。
收費公路PPP項目合同提前終止的，項目實施機構(gòu)或交通運輸主管部門指定的其他機構(gòu)可以提前收回特許經(jīng)營權(quán)，并根據(jù)實際情況和合同約定給予合理補償或懲罰。
第五章 項目移交
第四十四條 在PPP合同期滿后，社會資本方或項目公司應(yīng)當(dāng)以良好的運營和養(yǎng)護狀態(tài)將收費公路PPP項目合同約定的項目及其附屬設(shè)施、相關(guān)資料等無償移交給政府有關(guān)部門或項目實施機構(gòu)。
收費公路PPP項目合同中應(yīng)當(dāng)明確約定項目移交的過渡期、移交內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)、移交程序、質(zhì)量保證及違約責(zé)任等。
第四十五條 項目移交應(yīng)設(shè)置過渡期。過渡期宜為PPP合作期限屆滿前1年或2年，政府有關(guān)部門或項目實施機構(gòu)和社會資本方或項目公司應(yīng)當(dāng)聯(lián)合組建項目移交委員會，研究制定項目移交方案，共同做好項目移交過渡期的相關(guān)工作。
項目移交方案應(yīng)當(dāng)包括移交的資產(chǎn)、資料明細，雙方委派的移交人員及移交程序等內(nèi)容。
第四十六條 PPP合同期滿前６個月，原審批機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對收費公路進行鑒定和驗收。經(jīng)鑒定和驗收，公路符合取得收費公路權(quán)益時核定的技術(shù)等級和標(biāo)準(zhǔn)的，社會資本方或項目公司方可按照國家有關(guān)規(guī)定向交通運輸主管部門辦理公路移交手續(xù)；不符合取得收費公路權(quán)益時核定的技術(shù)等級和標(biāo)準(zhǔn)的，社會資本方或項目公司應(yīng)當(dāng)在交通運輸主管部門確定的期限內(nèi)進行維修養(yǎng)護，達到要求后，方可按照規(guī)定辦理公路移交手續(xù)。
第四十七條 項目移交完成后，交通運輸主管部門應(yīng)會同政府有關(guān)部門對項目運行養(yǎng)護狀況、成本效益、監(jiān)管成效等進行評估。
第六章 附 則
第四十八條 本指南由交通運輸部財務(wù)審計司會同綜合規(guī)劃司、公路局負責(zé)解釋。
第四十九條 本指南自印發(fā)之日起施行，有效期五年，《收費公路政府和社會資本合作操作指南（試行）》（交辦財審〔2015〕192號）同時廢止。