為了深化政府采購(gòu)制度改革，適應(yīng)推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)、推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式等工作需要，財(cái)政部制定發(fā)布了《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕214號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《磋商辦法》）和《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《PPP辦法》）。近日，財(cái)政部國(guó)庫(kù)司（政府采購(gòu)管理辦公室）有關(guān)負(fù)責(zé)人就《磋商辦法》和《PPP辦法》有關(guān)問(wèn)題接受了記者采訪。
問(wèn)：制定《磋商辦法》和《PPP辦法》的背景是什么？
答：制定《磋商辦法》和《PPP辦法》主要是順應(yīng)兩方面的需要。一方面，是為了進(jìn)一步貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神，堅(jiān)持立法先行和依法采購(gòu)。本屆政府提出了推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)、推廣PPP模式等重要改革任務(wù)。與此相關(guān)的采購(gòu)活動(dòng)，在采購(gòu)需求、采購(gòu)方式、合同管理、履約驗(yàn)收、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面存在一定特殊性，需要在政府采購(gòu)現(xiàn)行法律框架下，作出創(chuàng)新和針對(duì)性的制度安排，對(duì)具體工作進(jìn)行指引和規(guī)范，以確保采購(gòu)工作順暢、高效開展。另一方面，政府購(gòu)買服務(wù)、推廣PPP模式等工作，具有較強(qiáng)的公共性和公益性，其采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鼓勵(lì)科技創(chuàng)新、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境等政府采購(gòu)政策功能，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，需要明確相關(guān)采購(gòu)活動(dòng)的法律適用和操作規(guī)則。
問(wèn)：競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式的核心內(nèi)容、主要思路是什么，與競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式有哪些聯(lián)系和區(qū)別？
答：我國(guó)政府采購(gòu)法規(guī)定的政府采購(gòu)方式包括：公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)、國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購(gòu)方式。競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式是財(cái)政部首次依法創(chuàng)新的采購(gòu)方式，核心內(nèi)容是“先明確采購(gòu)需求、后競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”的兩階段采購(gòu)模式，倡導(dǎo)“物有所值”的價(jià)值目標(biāo)。
競(jìng)爭(zhēng)性磋商和競(jìng)爭(zhēng)性談判兩種采購(gòu)方式在流程設(shè)計(jì)和具體規(guī)則上既有聯(lián)系又有區(qū)別：在“明確采購(gòu)需求”階段，二者關(guān)于采購(gòu)程序、供應(yīng)商來(lái)源方式、磋商或談判公告要求、響應(yīng)文件要求、磋商或談判小組組成等方面的要求基本一致；在“競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”階段，競(jìng)爭(zhēng)性磋商采用了類似公開招標(biāo)的“綜合評(píng)分法”，區(qū)別于競(jìng)爭(zhēng)性談判的“最低價(jià)成交”。之所以這樣設(shè)計(jì)，就是為了在需求完整、明確的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)合理報(bào)價(jià)和公平交易，并避免競(jìng)爭(zhēng)性談判最低價(jià)成交可能導(dǎo)致的惡性競(jìng)爭(zhēng)，將政府采購(gòu)制度功能聚焦到“物有所值”的價(jià)值目標(biāo)上來(lái)，達(dá)到“質(zhì)量、價(jià)格、效率”的統(tǒng)一。
問(wèn)：競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式的適用范圍有哪些？
答：《磋商辦法》規(guī)定了五種適用情形：一是政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目；二是技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的；三是因藝術(shù)品采購(gòu)、專利、專有技術(shù)或者服務(wù)的時(shí)間、數(shù)量事先不能確定等原因不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的；四是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分的科研項(xiàng)目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目；五是按照招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外的工程建設(shè)項(xiàng)目。其中，前三種情形主要適用于采購(gòu)人難以事先確定采購(gòu)需求或者合同條款，需要和供應(yīng)商進(jìn)行溝通協(xié)商的項(xiàng)目；第四種情形主要適用于科研項(xiàng)目采購(gòu)中有效供應(yīng)商不足三家，以及需要對(duì)科技創(chuàng)新進(jìn)行扶持的項(xiàng)目；第五種情形主要適用于政府采購(gòu)工程類項(xiàng)目，并與招標(biāo)投標(biāo)法律制度和《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部令第７４號(hào)）做了銜接。綜合來(lái)看，競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式在政府購(gòu)買服務(wù)、ＰＰＰ、科技創(chuàng)新扶持、技術(shù)復(fù)雜的專用設(shè)備等項(xiàng)目采購(gòu)中將具有較高的可操作性和適用性。
問(wèn)：為什么PPP項(xiàng)目選擇社會(huì)資本合作者適用政府采購(gòu)法律制度？
答：《PPP辦法》主要適用于PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)（采購(gòu)人）選擇合作社會(huì)資本（供應(yīng)商）的情形。將PPP項(xiàng)目選擇合作者的過(guò)程納入政府采購(gòu)管理的主要考慮是：
一是PPP是政府從公共服務(wù)的“生產(chǎn)者”轉(zhuǎn)為“提供者”而進(jìn)行的特殊采購(gòu)活動(dòng)。我國(guó)政府采購(gòu)法第二條第七款規(guī)定“本法所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象”，對(duì)政府采購(gòu)服務(wù)做了兜底式定義。從法律定義上看，PPP屬于服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)范疇。同時(shí)，世界主要國(guó)際組織和國(guó)家在選擇PPP合作方時(shí)都遵循政府采購(gòu)規(guī)則，并把服務(wù)和工程特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予也視為政府采購(gòu)公共服務(wù)的一種方式，將其納入政府采購(gòu)監(jiān)管。因此，將PPP項(xiàng)目選擇合作者的過(guò)程納入政府采購(gòu)管理，可以進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)政府采購(gòu)制度與國(guó)際規(guī)則對(duì)接，也符合世界貿(mào)易組織《政府采購(gòu)協(xié)定》（GPA）對(duì)政府采購(gòu)的定義——為了政府目的以任何合同方式開展的采購(gòu)活動(dòng)。
二是我國(guó)政府采購(gòu)法規(guī)定了公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、單一來(lái)源五種采購(gòu)方式，并授權(quán)監(jiān)管部門認(rèn)定新的采購(gòu)方式。這些法定采購(gòu)方式（包括競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式），能夠比較好地適用于PPP項(xiàng)目采購(gòu)中公開競(jìng)爭(zhēng)、選擇性競(jìng)爭(zhēng)和有限競(jìng)爭(zhēng)的情況，并充分實(shí)現(xiàn)“物有所值”的價(jià)值目標(biāo)，使PPP項(xiàng)目采購(gòu)更具可操作性。
三是政府采購(gòu)法律制度規(guī)定了優(yōu)先采購(gòu)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品，支持中小企業(yè)等宏觀調(diào)控和政策功能目標(biāo)。將PPP項(xiàng)目選擇合作者的過(guò)程納入政府采購(gòu)管理，將更加有利于PPP項(xiàng)目發(fā)揮公共性和公益性作用。
問(wèn)：《PPP辦法》的主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)有哪些？
答：《PPP辦法》在現(xiàn)行政府采購(gòu)法律制度框架下，充分借鑒了國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，特別是聯(lián)合國(guó)貿(mào)易法委員會(huì)《私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目示范法》及其立法指南中的有效做法，并與《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔２０１４〕１１３號(hào)）第四章“項(xiàng)目采購(gòu)”的有關(guān)內(nèi)容作了銜接。
《PPP辦法》的主要?jiǎng)?chuàng)新之處在于：一是為了保證PPP項(xiàng)目采購(gòu)過(guò)程順暢高效和實(shí)現(xiàn)“物有所值”價(jià)值目標(biāo)，新增了競(jìng)爭(zhēng)性磋商這一新的采購(gòu)方式，引入了兩階段采購(gòu)模式。二是為了保證PPP項(xiàng)目采購(gòu)的成功率和減少后續(xù)爭(zhēng)議，新增了強(qiáng)制資格預(yù)審、現(xiàn)場(chǎng)考察和答疑、采購(gòu)結(jié)果及合同文本公示等規(guī)范性要求。三是為了保證項(xiàng)目采購(gòu)的質(zhì)量和效果，創(chuàng)新了采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以自行選定評(píng)審專家等程序。四是為了維護(hù)國(guó)家安全和發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能，要求必須在資格預(yù)審公告、采購(gòu)公告、采購(gòu)文件、項(xiàng)目合同中列明采購(gòu)本國(guó)貨物和服務(wù)、技術(shù)引進(jìn)和轉(zhuǎn)讓等政策要求。五是結(jié)合PPP項(xiàng)目金額大、后續(xù)監(jiān)管鏈條長(zhǎng)等特點(diǎn)，創(chuàng)新了監(jiān)管方式，對(duì)項(xiàng)目履約實(shí)行強(qiáng)制信用擔(dān)保，用市場(chǎng)化手段引入擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行第三方監(jiān)管，以彌補(bǔ)行政監(jiān)督手段的不足。同時(shí)，要求項(xiàng)目采購(gòu)?fù)瓿珊蠊_項(xiàng)目采購(gòu)合同，引入社會(huì)監(jiān)督。六是針對(duì)PPP項(xiàng)目復(fù)雜程度高和采購(gòu)人專業(yè)性不足的實(shí)際，明確具備相應(yīng)條件和能力的政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以承擔(dān)PPP項(xiàng)目政府采購(gòu)業(yè)務(wù)，提供ＰＰＰ項(xiàng)目咨詢服務(wù)的機(jī)構(gòu)在按照財(cái)政部對(duì)政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理的相關(guān)政策要求進(jìn)行網(wǎng)上登記后，也可以從事PPP項(xiàng)目采購(gòu)代理業(yè)務(wù)。